廣東遼寧湖北劃片區定費基。全國統籌已在不遠處。

2021年1月1日起，湖北、浙江2省同時開始實行養老保險基金全省統收統支。截至記者發稿時，共有29個省級行政單位業已實現或出臺了養老保險基金全省統籌的方案，為“十四五”期間實現全國統籌打下了基礎。

養老保險省級統籌之于政府與參保人而言意義重大。中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文向21世紀經濟報道記者表示：“省級統籌將有效提高養老保險制度的運行質量，緩解省內區域發展不平衡的狀況，并減少省內財政的風險；同時還將提升養老保險制度的可及性和便利性，參保人在省內任意地方參保的效果是一樣的，這就會促進暢通省內人口流動，有利于省內勞動力市場的形成和完善。”

21世紀經濟報道記者通過整理各省人社廳發布的公開數據后發現，廣東、遼寧、湖北三省根據省內各市工資水平差異，將省內劃分為多片區制定不同費基；而廣東、浙江、廈門等原先企業費率低于16%的地區，仍需過渡期來拔高籌資水準。

清華大學公共管理學院教授、就業與社會保障研究中心主任楊燕綏告訴21世紀經濟報道記者：“高層次統籌，率先要統一制度。要統一地區之間養老保險的繳費基數、繳費率以及參保人待遇。”

根據國務院辦公廳在2019年4月發布的《降低社會保險費率綜合方案》（以下簡稱方案），各省的養老保險繳費基數應圈定在上年度全口徑城鎮單位就業人員平均工資的60%至300%區間內，并將各省養老保險單位繳費費率統一調整至16%。

截至2020年，我國養老金水平已實現16連漲，但各地的定額調整及掛鉤調整幅度仍不盡相同，在統籌待遇計發方面，仍未有相關制度出臺。

實現基本養老保險全國統籌是《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出的目標之一，而省級統籌的全面落地已為這一目標邁出了第一步。

低層次統籌模式亟待改變

長期以來，我國諸多省份采取養老保險基金市級乃至縣級統收統支的低層次統籌。鄭秉文告訴21世紀經濟報道記者，這一統籌模式在當時的時代背景下有一定積極性：“由于統籌層次低，支出端的層級也低，有利于擴大參保覆蓋面。”

但隨著參保覆蓋面的逐漸擴大，低層次的統籌模式弊端盡顯。中央財經大學保險學院教授、中國社會保障研究中心主任褚福靈向21世紀經濟報道記者表示：“低層次統籌模式帶來最大的問題就是養老保險的地區發展不平衡，養老負擔畸輕畸重。發達地區年輕勞動力越來越多，養老負擔越來越輕；包括老工業基地在內的欠發達地區年輕勞動力流失越來越嚴重，養老負擔越來越重。”

鄭秉文補充強調：“第一，養老基金收不抵支的地區需要財政介入，一定程度上加大了財政風險；第二，該制度為參保人在辦理養老保險異地轉移接續業務時設置了較大障礙，部分地區更是不愿意接納流動而來的農民工群體、轉業群體或高齡群體，這對于人口流動不利。所以說必須要建立高層次的統籌模式，扭轉局面。”

養老保險省級統籌的目標確立已久。早在2007年1月，原勞動和社會保障部與財政部聯合下發通知，首次提出了省級統籌“六統一”標準，即在基本養老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預算和經辦管理六方面實現全省統一。基于此標準，人社部宣布，在2009年底，全國 31 個省份和新疆生產建設兵團已實現養老保險省級統籌。但在鄭秉文看來，“六統一”標準均未涉及到養老保險基金的省級統收統支，因此還不能稱得上是真正意義上的統籌。

推進省級統籌的阻力在哪里？褚福靈告訴21世紀經濟報道記者：“首先，有的地區有較多的養老基金結存，有的地區出現虧空；一旦實施高層次的統籌，就涉及到了基金的調劑調整，對養老金富余地區的既得利益造成影響。

其次，各地養老保險的制度未統一，具體體現在費基、費率、參保覆蓋率以及參保人的待遇項目、待遇發放與待遇參數都有所不同。

第三，養老保險管理的必要權力較為分散。由于養老保險是一項社會事業，關系到參保人的切身利益，所以需要集中管理的體制。養老保險事業應當參照鐵路、稅務部門的垂直管理辦法，令行禁止。信息管理系統的整合、統一、兼容頗為必要。”

據武漢科技大學金融證券研究所所長、教授董登新2020年12月3日刊載于《21世紀經濟報道》上的《養老保險省級統籌年底“大考”》一文中統計，“在2016年底以前，已實現本省企業職工基本養老保險基金‘全省統收統支’的省份，共有8個，具體包括陜西、北京、上海、天津、重慶、西藏、青海、福建。”

2017年9月，人社部與財政部聯合下發了《關于進一步完善企業職工基本養老保險省級統籌制度的通知》，其中明確了“全省統收統支”的要求。

自2017年以來，我國有21個省級行政單位先后出臺了養老保險省級統籌的方案，其中廣東早在2017年1月1日便宣布實現省級統籌。隨著2020年12月15日浙江省發布養老保險新政，迄今為止，除新疆、內蒙古外，我國目前共有29個省級行政單位出臺了養老保險全省統籌的方案。

3地劃片區定費基降費率乃大勢所趨

楊燕綏告訴21世紀經濟報道記者：“養老保險全國統籌，率先要統一制度。而夯實費率基準是頂層設計的第一步。”

過往規定中通常以全省在崗職工平均工資作為養老保險繳費的基準，而國務院辦公廳在2019年4月發布了《降低社會保險費率綜合方案》（以下簡稱方案），明確規定各省應以本省城鎮非私營單位就業人員平均工資和城鎮私營單位就業人員平均工資加權計算的全口徑城鎮單位就業人員平均工資，核定社保個人繳費基數上下限。

以廣東省人社廳2019年7月發布的數據為例，2018年廣東全省城鎮非私營單位在崗職工月平均工資為7486元，而全省全口徑從業人員月平均工資為6338元。可見此番調整顯著降低了私營單位在崗職工的參保負擔。

根據各省工作方案，當年個人養老保險繳費基數的上限通常為上一年全省全口徑城鎮單位就業人員平均工資的300%，而下限為60%。2020年受疫情影響，繳費基數的下限維持2019年水準（即2018年平均工資的60%），個體工商戶和靈活就業人員可以在60%至300%之間選擇適當的繳費基數。

21世紀經濟報道記者通過整理各省人社廳發布的公開數據后發現，廣東、遼寧、湖北三省根據省內各市工資水平差異，將省內劃分為多片區制定不同費基。

方案中還對養老保險單位繳費費率作出了調整規定，各省比例高于16%的，可降至16%；目前低于16%的，要研究提出過渡辦法。至此，各省企業職工基本養老保險繳費費率便基本實行企業16%+個人8%的標準。

楊燕綏稱，我國的企業繳費比例較高，其原因主要是為了解決擁有視同繳費年限職工的養老問題。但隨著民營企業以及個體經濟的崛起，過高的費率勢必會影響營商環境以及參保率，所以降費率是大勢所趨。

值得一提的是，廣東、浙江、廈門等原先企業費率低于16%的地區并不會立刻做出調整。其中廣東規定，單位繳費比例為13%的城市，2020年底前將單位繳費比例調整為14%。

浙江規定，從2022年1月1日起，將單位繳費比例調整為16%。

廈門規定，2021年1月1日至12月31日，單位繳費費率繼續按現行的12%執行。

楊燕綏向21世紀經濟報道記者表示：“若能夯實費基，16%的繳費標準足以應對養老金發放問題。如果能將視同繳費的責任交由國家來承擔，那企業費率還能往12%的方向來降。”

針對“十四五”期間養老保險全國統籌的工作方向，楊燕綏認為：“要按中央規定落實省級養老金的統收統支，建立養老金統一標準信息平臺，搭建好養老金公共服務體系，明確中央、省級、地市三級政府的職責，并實現制度一體化。”

褚福靈則強調：“要在參保人員待遇計發方面，進一步出臺相關統籌制度，做到基本和補充結合、公平和效率兼顧，使人人享有適度的養老保險。”