時隔十余年后，第三方支付行業(yè)再次迎來了新的“基本法”。1月20日，中國人民銀行發(fā)布了《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例（征求意見稿）》（簡稱《條例》），這部業(yè)內(nèi)呼吁了數(shù)年的法律，終于和大家見面。

如果說2010年的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（簡稱《辦法》）奠定了第三方支付發(fā)展的基礎(chǔ)，成就了中國領(lǐng)先全球的“移動支付”。那么，從《辦法》升級到《條例》，或許將意味著第三方支付行業(yè)走向成熟期，行業(yè)發(fā)展也將步入新的階段。

一

法律位階的提升

對于監(jiān)管第三方支付的“基本法”，業(yè)內(nèi)長久以來都有將《辦法》升級的呼聲。歷年的兩會和各種行業(yè)論壇上，也都有對于支付立法的呼吁。

一是在于經(jīng)過十多年的發(fā)展，過去的支付業(yè)務(wù)定義和框架已經(jīng)跟不上支付業(yè)務(wù)的創(chuàng)新。相較于市場創(chuàng)新，基礎(chǔ)性的監(jiān)管滯后已經(jīng)稍顯落后，而相較于監(jiān)管，立法更為滯后。

二是缺乏上位法的統(tǒng)領(lǐng)，難以形成監(jiān)管合力。支付業(yè)務(wù)廣泛地鏈接消費者和企業(yè)，違法違規(guī)行為的查處也有賴于公安、市場監(jiān)管、工商等各個部門，但《辦法》作為部門規(guī)章，難以調(diào)動其他部門進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管。

因此，提升第三方支付“基本法”的法律層級，既是監(jiān)管所需，也是行業(yè)發(fā)展所需。

二

第三方支付“金融機(jī)構(gòu)”身份的確認(rèn)

在原《辦法》中，第三方支付被稱之為“非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)”，也因此有了長久以來對第三方支付機(jī)構(gòu)是否是“金融機(jī)構(gòu)”的爭論。

此次《條例》將“非金融”改為“非銀行”，雖然尚未將其定位于具有法律地位的“金融機(jī)構(gòu)”，但顯然央行已經(jīng)并不認(rèn)同其“非金融服務(wù)”的業(yè)務(wù)屬性。如果考慮到未來金融監(jiān)管的統(tǒng)一性，第三方支付或許有望和消費金融公司等機(jī)構(gòu)一并納入金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管框架之中。

三

支付業(yè)務(wù)的重新劃分

這也是本次修改中最重要的內(nèi)容之一。

《條例》改變了原來第三方支付“網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡的發(fā)行與受理、銀行卡收單”的業(yè)務(wù)分類口徑，重新劃分為儲值賬戶運營業(yè)務(wù)和支付交易處理業(yè)務(wù)兩類。

其實近些年來層出不窮的創(chuàng)新支付業(yè)務(wù)，早已經(jīng)超出了《辦法》的基礎(chǔ)框架和業(yè)務(wù)概念，最典型的就是條碼支付，打破了線上線下的界限，兼具網(wǎng)絡(luò)支付、銀行卡收單的業(yè)務(wù)屬性，單靠《辦法》早已不能對相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范。而這種基礎(chǔ)性的概念不界定清楚，對融合性的創(chuàng)新支付業(yè)務(wù)勢必也難以認(rèn)定，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管真空。

而對于儲值賬戶運營業(yè)務(wù)和支付交易處理業(yè)務(wù)的分類方式，在實際業(yè)務(wù)開展中，已經(jīng)有“賬戶側(cè)”和“收單側(cè)”來分別對應(yīng)，“斷直連”之后，這種區(qū)分更加明確。從這個角度而言，《條例》中對于支付業(yè)務(wù)的分類，也恰恰體現(xiàn)了監(jiān)管倡導(dǎo)的功能監(jiān)管的理念。

雖然央行尚未發(fā)布兩類業(yè)務(wù)的具體分類方式和規(guī)則，但從業(yè)務(wù)模式來看，預(yù)付卡的發(fā)行與受理應(yīng)歸屬于儲值賬戶運營業(yè)務(wù)，銀行卡收單則偏向支付交易處理業(yè)務(wù)，網(wǎng)絡(luò)支付則應(yīng)是同時包含兩者。

同時，《條例》中還重新定義了支付賬戶的定義，即根據(jù)自然人（含個體工商戶）真實意愿開立，如果按照現(xiàn)行規(guī)定，毫無疑問將重塑整個支付行業(yè)，而對于致力于發(fā)展B端支付的中小支付機(jī)構(gòu)而言，也將是致命的打擊，基于支付賬戶的垂直行業(yè)方案以及衍生的資金歸集、分賬等“支付+”業(yè)務(wù)也將全面重塑。

值得注意的是，支付賬戶也可能面臨全新的監(jiān)管體系。雖然在過去十多年中，支付賬戶借助互聯(lián)網(wǎng)的力量實現(xiàn)了快速的擴(kuò)張，極大的落實了普惠金融的理念。但賬戶分類過多、過于復(fù)雜導(dǎo)致的管理難度增加，以及信息泄露風(fēng)險不斷增加的客觀事實，都要求重新審視支付賬戶的管理和設(shè)計。進(jìn)一步加強(qiáng)支付賬戶實名制、加強(qiáng)賬戶的全生命周期管理、強(qiáng)化用戶的信息安全保護(hù)等是支付賬戶管理的應(yīng)有之意。

四

非銀行支付機(jī)構(gòu)的設(shè)立與股東要求

在支付機(jī)構(gòu)的設(shè)立和股東要求等方面，《條例》相比過去的《辦法》進(jìn)行了全面的細(xì)化和要求。

首先是設(shè)立方面，堅持金融業(yè)務(wù)必須持牌經(jīng)營原則，比照金融機(jī)構(gòu)“先證后照”的設(shè)立模式，并對機(jī)構(gòu)名稱應(yīng)標(biāo)明“支付”字樣做出明確要求。這種要求能夠有效的提升持牌機(jī)構(gòu)的可信性，更好的規(guī)范從業(yè)機(jī)構(gòu)。

其次是對于股東的要求，在原《辦法》中，央行曾明確表示，申請人必須為“非金融機(jī)構(gòu)法人”。但隨著《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》的頒布和實施，勢必會產(chǎn)生金控公司控股非銀行支付機(jī)構(gòu)的情況，因此原《辦法》中的相關(guān)說明和規(guī)定已經(jīng)不再適用。

最后是對于主要股東（持股10%以上）的限制規(guī)定，即“同一法人不得持有兩個及以上非銀行支付機(jī)構(gòu)10%以上股權(quán)”。目前有為數(shù)不少的互聯(lián)網(wǎng)巨頭持有多張支付牌照，按照《條例》規(guī)定，這些牌照或進(jìn)行整合，或進(jìn)行股東的變更。支付牌照數(shù)量減少應(yīng)是大概率事件。

五

支付業(yè)務(wù)規(guī)則的新要求

對于支付業(yè)務(wù)規(guī)則的修訂上，《條例》除了重申人民銀行43號文、85號文、261號文等文件中，對于KYC、斷直連、備付金、反不正當(dāng)競爭等要求外，還新增了更多、更嚴(yán)格的條款。

第一，首次要求支付機(jī)構(gòu)在支付協(xié)議中約定“備付金孳息歸屬”。所謂孳息也就是備付金產(chǎn)生的利息。由于部分備付金屬于“在途資金”（如網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)中尚已付但未到賬的資金），其產(chǎn)權(quán)存在很大的爭議，雖然央行有關(guān)負(fù)責(zé)人曾明確“備付金屬于支付機(jī)構(gòu)客戶”，但顯然這部分備付金又不能為客戶所支配，支付機(jī)構(gòu)與客戶之間的權(quán)責(zé)并不明確。

而對于備付金所產(chǎn)生的孳息，按照《民法典》有關(guān)規(guī)定，理應(yīng)歸屬于消費者，但這種歸屬缺乏實際業(yè)務(wù)中的可操作性，因此目前備付金孳息事實上歸屬于支付機(jī)構(gòu)。

因此《條例》中也規(guī)定了“從事儲值賬戶運營業(yè)務(wù)的非銀行支付機(jī)構(gòu)不得向用戶支付與該用戶持有支付賬戶余額或者預(yù)付價值余額期限有關(guān)的利息等收益”。

第二，新增“非銀行支付機(jī)構(gòu)凈資產(chǎn)與備付金日均余額的比例應(yīng)當(dāng)符合中國人民銀行的規(guī)定”。在央行日前發(fā)布的《非銀行支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》中，雖然并未公布該比例是多少，但有兩個角度可供參考：一是英國的《金融服務(wù)與市場法》中，對于電子支付服務(wù)的機(jī)構(gòu)客戶預(yù)付價值總額要求，不得高于其自有資金的8倍；另一方面，該比例或許也將受支付機(jī)構(gòu)評級的影響。

第三，支付機(jī)構(gòu)間的轉(zhuǎn)賬成為可能。簡單來講，即未來微信、支付寶之間的余額轉(zhuǎn)賬具有了可能性。根據(jù)《條例》和《非銀行支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》的有關(guān)要求，在基于真實交易情況下，支付機(jī)構(gòu)之間備付金的劃轉(zhuǎn)可以通過具有相應(yīng)合法資質(zhì)的清算機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理。在推進(jìn)“互聯(lián)互通”的背景下，取消“不同支付機(jī)構(gòu)的備付金不能劃轉(zhuǎn)”的規(guī)定是實現(xiàn)賬戶側(cè)互聯(lián)互通的法律前提。雖然《條例》規(guī)定了要“基于真實交易”，單純支付賬戶間的轉(zhuǎn)賬行為是否可行仍然存疑，但如果能夠進(jìn)一步推動微信、支付寶賬戶側(cè)的互通，并強(qiáng)化支付賬戶驗證的“強(qiáng)實名”，是否可以實現(xiàn)限額下的支付機(jī)構(gòu)之間的轉(zhuǎn)賬呢？

同時，如果再繼續(xù)推動“收單側(cè)”的互聯(lián)互通，即不同支付機(jī)構(gòu)對于條碼支付的互認(rèn)互掃，那么支付基礎(chǔ)設(shè)施“大一統(tǒng)”的時代或許將會真的到來。不過可以確定的是，隨著更多互聯(lián)網(wǎng)巨頭搭建自己的支付賬戶體系，支付市場也許會迎來一波更加激烈的競爭。

六

監(jiān)管大變局

全新的業(yè)務(wù)牌照和業(yè)務(wù)規(guī)則，必然會有新的監(jiān)管體系。

一是取消牌照續(xù)展的制度。原《辦法》規(guī)定《支付業(yè)務(wù)許可證》有效期五年，每五年續(xù)展一次，也正因為此，支付機(jī)構(gòu)每到續(xù)展前夕，都戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如臨深淵。用綜合評價和分類評級取代五年續(xù)展的制度，不僅能減輕支付機(jī)構(gòu)續(xù)展的合規(guī)成本，同時也符合監(jiān)管對不同評級機(jī)構(gòu)分類監(jiān)管的原則。

二是創(chuàng)新性的“反壟斷條款”。這也是行業(yè)熱議的另一個重要條款。

看起來比較糾結(jié)，同樣是市場支配地位，預(yù)警和認(rèn)定卻采用了完全不同、市場規(guī)模天差地別的比較計算方式。其中預(yù)警適用于“非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)”，而市場支配地位的認(rèn)定則適用于“合計”，在認(rèn)定指標(biāo)上，則以“金額”為市場份額計算指標(biāo)（見表2）。

我們先來說反壟斷中對于市場支配地位的認(rèn)定，其中的關(guān)鍵在于“相關(guān)市場范圍的界定”。無論是銀行還是支付機(jī)構(gòu)，在支付業(yè)務(wù)上兩者提供的服務(wù)基本一致，所以，如果將其限定在非銀行支付服務(wù)市場，既不科學(xué)也不合理，甚至有夸大微信支付、支付寶兩大巨頭市場控制力量和市場份額的嫌疑。

但微信支付、支付寶又確實在非銀行支付服務(wù)市場這一細(xì)分市場中，取得了絕對的市場份額，兩者合計甚至超過90%，其他剩余200多家支付機(jī)構(gòu)爭奪不足10%的市場。也正因為此，央行在2017年的281號文中就強(qiáng)調(diào)“不得濫用市場優(yōu)勢地位不正當(dāng)競爭，不得采用不當(dāng)手段拓展市場”。以此來看，央行關(guān)注的是創(chuàng)新的潛力有沒有被壓抑，關(guān)注“大樹底下長不長草”的問題。也因此有了“市場支配地位預(yù)警”這一規(guī)定。

至于是否嚴(yán)重影響支付服務(wù)市場健康發(fā)展，是否濫用市場支配地位行為，又是另一個問題。就目前的條款來看，沒有任何一家銀行或支付機(jī)構(gòu)能夠被認(rèn)定為“具有市場支配地位”，將來也很難看到依靠市場力量取得市場支配地位。因此其警示意義顯然更重要。

七

還有哪些細(xì)則有待出臺？

從法律層級來看，《條例》是非銀行支付行業(yè)的“基本法”，后續(xù)也會有更多涉及到的諸多業(yè)務(wù)細(xì)則的管理辦法。

第一，儲值賬戶運營和支付交易處理兩類業(yè)務(wù)的具體分類方式和規(guī)則。

第二，支付賬戶業(yè)務(wù)具體規(guī)則。

第三，系統(tǒng)重要性非銀行支付機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管規(guī)則。

第四，備付金管理辦法。目前已發(fā)布，并將于3月1日實施生效。

第五，支付保障基金管理規(guī)定。目前該規(guī)定已經(jīng)進(jìn)行了征求意見，可以預(yù)見，其發(fā)布實施已經(jīng)臨近。

第六，支付信息服務(wù)機(jī)構(gòu)備案要求。