實現基本養老保險全國統籌的呼聲由來已久，在人口遷徙的背景之下，這一制度規劃的重要性愈發顯著。

根據第七次全國人口普查（下稱“七普”）數據，我國現有流動人口3.76億，較2010年增加1.55億人。其中跨省流動人口為1.25億人，較2010年增加3896萬人。從鄉村流向城鎮的人口為2.49億人，較2010年增加1.06億人。

活躍的人口流動對養老保險的轉移接續工作帶來了考驗。

長期以來，我國的養老保險制度呈現出“碎片化”趨勢。從制度上看，流動人口被分割在新型農村社會養老保險（下稱“新農保”）、城鎮居民基本養老保險（下稱“城居保”）以及城鎮職工養老保險三大“碎片”中。而從地域上看，地區之間基本養老保險的繳費基數、繳費率以及參保人待遇也不相同。這不僅使得各地區的養老保險基金儲備呈現出差異，也使參保人在跨城鄉、跨統籌地區流動時可享有的權益并不均衡。

為此，國家先后制定政策，加大統籌力度。針對制度銜接，目前城居保與新農保已被合并為統一的城鄉居民基本養老保險，而城鎮職工養老保險與城鄉居民養老保險之間轉移接續的通道也已打通。

在地區銜接方面，我國在2021年初已基本實現養老保險省級統籌。而針對跨省流動人員，早在2009年，國務院辦公廳便發布《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（下稱國辦發〔2009〕66號文），對資金轉移計算方法、待遇領取地等問題作出詳細規定。

根據規定，統籌基金，即單位繳費部分，按12%的比例計算轉移，這意味著其余4%將留在人口流出地。若參保人員在人口流入地工作（累計繳費年限）滿10年，則人口流入地將補足差額，為其發放基本養老保險待遇。

中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，基于這一規定，從短期來看，人口流入規模越大的地區，其基本養老保險基金的可持續性就越強。但從長期來看，由于統籌基金并非全部轉移到流入地，人口流入地的養老基金也將存在問題。

實現基本養老保險全國統籌已被列入“十四五”規劃綱要。就受訪專家的觀點來看，凝聚各省共識，實現全國范圍內養老金的統收統支，建立養老金統一標準信息平臺，是邁向全國統籌的關鍵。

破除跨制度、跨區域轉移銜接難點

根據七普數據，我國總體流動人口、跨省流動人口以及鄉城流動人口的絕對數量均較十年前有顯著提升，與流動人口相關的社保問題被擺在了日益突出的位置。

首先要面臨的是在同一統籌地區內的跨制度轉移銜接問題，新農保、城居保、城鎮職工養老保險之間存在重重壁壘。以農民工群體為主的鄉城流動人口或重復參保，但更多的則是在返回戶籍所在地時采取退出城鎮職工養老保險的形式提取個人賬戶資金。一旦退保，若其繳費年限不足15年，那么在退休后便沒有資格按月領取養老金。

針對這一問題，國家率先從制度整合發力。2014年2月，國務院印發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，提出到“十二五”末，在全國基本實現新農保和城居保制度合并實施。

2021年1月，人社部在答復政協會議提案時表示，截至2015年底，全國所有縣級行政區都制定了新的城鄉居民養老保險制度實施意見，基本實現了制度名稱、政策標準、管理服務、信息系統“四統一”。目前，新農保和城居保已不涉及銜接問題。

而關于城鎮職工養老保險與城鄉居民養老保險制度銜接，2014年人社部與財政部聯合印發了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，打通了職工基本養老保險和城鄉居民養老保險之間轉移接續的通道，并規定參保人員不得重復繳費及同時領取雙份保險待遇。

中國養老金融50人論壇秘書長董克用在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，兩套養老保險制度在未來仍會長期并存。其中城鄉居民養老保險實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式，而個人繳費只占較少比例，適應了農業生產方式的需要。在人口流動仍然活躍的背景下，更關鍵的是抓住城鎮職工養老保險全國統籌這一“牛鼻子”。

在城鎮職工養老保險基金低層次統籌（以縣市級為主）的背景下，我國率先從跨省基本養老保險關系轉移接續工作入手。根據國辦發〔2009〕66號文規定，參保人員跨省流動就業的，由原參保所在地社會保險經辦機構開具參保繳費憑證，其基本養老保險關系應隨同轉移到新參保地。參保人員達到基本養老保險待遇領取條件的，其在各地的參保繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算；未達到待遇領取年齡前，不得終止基本養老保險關系并辦理退保手續。

而對于資金轉移的計算方法，文件指出，個人賬戶儲存額將全部轉移，而統籌基金（單位繳費）則按12%的總和轉移。2019年4月，國務院辦公廳發布《降低社會保險費率綜合方案》（下稱《方案》），要求將單位繳費費率調整至16%。以此計算，有4%的單位繳費資金將留在原參保所在地。

國辦發〔2009〕66號文另對參保人員待遇領取地作出詳細規定。其中，基本養老保險關系在戶籍所在地的，或在每個參保地的累計繳費年限均不滿10年的，由戶籍所在地負責辦理待遇領取手續，享受基本養老保險待遇。而在基本養老保險關系所在地累計繳費年限滿10年的，由該地負責待遇發放。

鄭秉文告訴21世紀經濟報道記者，由于我國養老金采取的是現收現付的模式，將一部分單位繳費資金留在人口流出地是必要的，有利于緩解當地的養老基金支付壓力。同時從短期來看，人口流入規模越大的地區，其基本養老保險基金的可持續性就越強。七普數據顯示，東部地區吸納跨省流動人口的占比達到73.54%，而西部地區占比15.06%，均高于中部地區和東北地區，這對于當下兩地養老保險基金的儲備來說是利好的。但從長期來看，人口流入地的養老基金也將存在問題，因為統籌基金并非16%全部轉移到流入地，只是12%的單位繳費資金轉入。

全國統籌勢在必行

在原有低層次統籌的背景下，城鎮職工養老保險的費基、費率、參保覆蓋率以及參保人待遇項目、待遇參數在單一省份內的各地市都不盡相同，更不必說在省際之間，這成為流動人口社會保障遭遇的難題。

2021年初，我國已有30個省份在基本養老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預算和經辦管理實現“六統一”的基礎上，實現全省（區市）基本養老保險基金統收統支。

在夯實費基方面，《方案》指出，各省應以本省城鎮非私營單位就業人員平均工資和城鎮私營單位就業人員平均工資加權計算的全口徑城鎮單位就業人員平均工資，核定社保個人繳費基數上下限。目前，除廣東、遼寧、湖北三省根據省內各市工資水平差異，將省內劃分為多片區制定不同費基之外，其余各省業已實現省域范圍內的費基統一。

在統一費率方面，各省份也向單位16%+個人8%的標準積極靠攏，目前尚有廣東、浙江、廈門等地的單位繳費費率低于16%。

城鎮職工養老保險的省級統籌為全國統籌打下了良好基礎。董克用表示，全國統籌是促進社會保障服務公平性的重要舉措。為達成這一目的，關鍵在于凝聚地方共識，建立全國范圍內的養老金統一標準信息平臺，持續跟蹤參保人員的繳費及待遇領取記錄。“一旦實現全國統籌，轉移接續就不成問題了。”董克用說。

清華大學公共管理學院教授楊燕綏向記者指出，全國統籌率先要統一制度，搭建好養老金公共服務體系，明確中央、省級、地市三級政府的職責。

其中，中央政府應完善參保、繳費、調待、監督、運行、信息披露六大方面的頂層設計。具體而言，就是明確費率基準、待遇清單、調待機制、基金運行的監控規則以及按時發布信息披露報告，并且要做好與各省人口數量及其經濟水平相適應的財政預算。

省級政府要做好養老金收支的監督和執行，擴大參保以及繳費人群的覆蓋面，建立信用檔案和養老金參保登記的賬戶系統。同時搭建法制監控系統，規避道德風險。

而地市政府則要做好執行工作，為參保人提供咨詢、轉移攜帶關系以及養老金發放等一系列服務。

“全國統籌的根本方向還是在于基金管理，唯有在全國范圍內實現養老金的統收統支，才能稱之為真正意義上的全國統籌。”鄭秉文說。