“全面取消在就業地參保戶籍限制。”近日對外發布的《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉村全面振興的意見》(以下簡稱2025年中央一號文件)提出。

在專家看來，2025年中央一號文件在“健全農業轉移人口市民化機制”中提出這項措施，是為農業轉移人口市民化提供制度保障，使農村居民進入城市靈活就業時能夠均等地享受社會保險以及其他公共服務，有助于他們更便捷、更穩定地市民化。

受訪專家指出，全面取消在就業地參保戶籍限制之后，相關配套制度應及時跟上，使現行社會保險制度能夠適用于農業轉移人口，包括優化社會保險關系轉移接續，使靈活就業人員能夠更絲滑、更便捷地轉移社會保險關系；探索建立適應當前就業形態變化的繳費機制，減輕農業轉移人口繳費負擔等。

取消參保戶籍限制

促進人力資源流動

今年30多歲的楊飛(化名)是河南人，在北京市朝陽區一家便民菜市場租了一個攤位賣菜，蔬菜的來源是他父親在北京郊區租的菜地。

楊飛已經在北京待了15年，妻子則帶著一雙兒女在老家生活。他們去年在老家縣城買了一套100多平方米的新房，既能自住，也能讓兩個孩子在城里上學，但一家人的戶口還在村里，“那里還有我家的地和宅子”。

在他的觀念里，等以后年紀大了，還是要回到老家生活，畢竟在北京沒有戶口，也沒有房子，種菜賣菜既是供兩個孩子上學，也是給自己掙養老錢。

對于楊飛這種靈活就業的情況，由于戶籍限制無法以靈活就業人員身份參加北京的城鎮職工社會保險，也不能參加北京城鄉居民社會保險。他的選擇是，在老家參加城鄉居民社會保險，“總得有一份保障”。

2月25日，楊飛一邊說“太好了”，一邊表示政策落地后會再考慮是否在北京參加社會保險。

像楊飛這樣的人不在少數。根據國家統計局今年1月公布的數據，2024年，我國有農民工總量29973萬人，其中外出農民工17871萬人。

農村居民到城市從事靈活就業無法參加城鎮職工社會保險的情況即將迎來改變。2月23日，2025年中央一號文件公布，其中在“健全農業轉移人口市民化機制”部分，提出全面取消在就業地參保戶籍限制。

在中國政法大學社會法研究所所長婁宇看來，這意味著，對于包括農村居民在內的靈活就業人員，在全國任何就業地均可參加社會保險，不論其有沒有單位。

“這有助于人力資源在全國各地跨區域自由流動，有助于全國統一大市場建設。”婁宇說。

中國社會科學院法學研究所社會法研究室副主任、研究員王天玉認為，2025年中央一號文件提出全面取消在就業地參保戶籍限制，為農業轉移人口市民化提供了制度保障，使農村居民進入城市靈活就業時能夠均等地享受社會保險，使他們勞動的價值在社會保障體系當中有所體現，有助于他們更便捷、更穩定地市民化。

他分析說，有的地方將社會保險與其他公共服務掛鉤，農業轉移人口進入城市后如果不能參加社會保險，就不能享受部分公共服務。因此，這項政策實施后，農業轉移人口還能平等享受到與社會保險掛鉤的子女上學、就醫、養老等城市公共服務。

靈活就業日趨普遍

保障權益改革必行

根據公開資料，在2025年中央一號文件發布這項政策之前，一些地方已經放開靈活就業人員參加城鎮職工社會保險的戶籍限制。

例如，根據上海市2023年初發布的《關于靈活就業人員參加本市職工基本養老、職工基本醫療保險有關問題的通知》，2023年5月起，只要符合規定，外省市戶籍在上海市的靈活就業人員可以和滬籍靈活就業人員一樣參加城鎮職工社會保險。

2024年7月，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出健全社會保障體系時要求，健全靈活就業人員、農民工、新就業形態人員社保制度，擴大失業、工傷、生育保險覆蓋面，全面取消在就業地參保戶籍限制，完善社保關系轉移接續政策。

2025年1月，國家發展和改革委員會發布《全國統一大市場建設指引(試行)》，其中也提出要全面取消在就業地參保戶籍限制。

王天玉認為，上述國家和地方層面的政策背景是，社會保險政策與戶籍掛鉤，已經滯后于經濟社會發展，改革成為必然。

他分析說，根據國家統計局近日發布的數據，2024年末，我國城鎮化率為67%，在未來一段時間，我國仍處在城鎮化進程中，每年會有不少農村人口轉移到城市，成為實際上的市民。他們的就業狀態主要分為兩類，少部分農村人口進入企業等單位，與用人單位形成穩定的勞動關系，自動以職工身份參加城鎮職工社會保險；更多農村人口實際上成為靈活就業人員，包括外賣員等新業態勞動者，無法與用人單位形成穩定的勞動關系，囿于此前的戶籍限制，無法直接參加社會保險制度。

“這既不利于人力資源在全國范圍內自由流動，也不利于保障靈活就業群體的社會保險權益。”王天玉說，對于將城市公共服務與社會保險掛鉤的做法，也將部分農村轉移人口排除在城市公共服務之外。

在婁宇看來，隨著人口流動，包括農村轉移人口在內，靈活就業人員數量越來越多，即沒有雇主的就業形式越來越普遍，社會保險不能因為戶籍限制而忽視這一群體的權益。

確保轉移接續順暢

完善社保繳費機制

對農業轉移人口來說，全面取消在就業地參保戶籍限制僅是第一步。

王天玉認為，相關配套制度的完善更為重要。出臺具體實施方案時需要考慮參加社會保險的便捷性，方便參保，便于攜帶。比如說，有的勞動者先在北京工作一段時間，然后去上海工作一段時間，具體實施方案能否適應這種流動性？勞動者能否便捷參加社會保險？能不能通過技術化、平臺化手段辦理相關手續等？

在他看來，社會保險關系轉移接續時應該更為順暢。目前，社會保險關系轉移盡管有相關規定，但在實際操作中，轉移接續流程仍然較為復雜，涉及多個部門和環節，各地政策之間存在差異。針對靈活就業人員的社會保險關系轉移，更應該逐步統一不同地區的社保政策標準，進一步優化社保關系轉移接續的流程，減少不必要的環節和手續。

對此，婁宇認為，為了實現社會保險關系轉移接續的順暢，各地在社保轉移接續工作中可以做到統一待遇清單、統一參保條件、統一轉移接續條件的類型。

按照當前的社會保險政策，靈活就業人員參加城鎮職工社會保險，需要自己全額承擔繳費。

王天玉認為，對于農業轉移人口來說，他們的收入本就不太穩定，再加上繳費費率比較高，會影響他們繳費的意愿，可以考慮探索建立適應當前就業形態變化的社保繳費機制，同時給予一定補貼，讓更多靈活就業人員有能力負擔社保繳費，以提高他們的參保積極性。

在他看來，在相關法律法規中明確農業轉移人口的社會保險權利也是一個值得重視的問題。例如，社會保險法的制度設計主要圍繞城鎮職工，對于農業轉移人口來說，則是在城鎮職工和城鄉居民之間來回轉換，其既有可能在城市里建立穩定的勞動關系，也有可能在城市里從事靈活就業，還有可能回到農村，他們的就業既是分階段的，也是不連續的，如何形成完整的社會保險權益，社會保險法在修訂時應該對此予以體現。

來源：法治日報